012017

Praxis

Cornelia Vonhof und Veronika Lévesque

Forum Agile Verwaltung – eine Initiative

Agil und öffentliche Verwaltung? Ist das nicht ein Widerspruch in sich? Nein! Sagen wir als Initiatoren des Forums Agile Verwaltung. Die öffentliche Verwaltung, egal ob auf kommunaler Ebene, auf Landes- oder Bundesebene, sieht sich zunehmend Herausforderungen gegenüber, die sie mit den üblichen Methoden und vor allem mit den bisherigen Strukturen nicht zufriedenstellend bewältigen kann. Dies ist auch eine Rückmeldung, die wir auf Workshops und Konferenzen von Stimmen aus der öffentlichen Verwaltung immer wieder erhalten.

Der demografische Wandel in der Bevölkerung, aber auch bei den eigenen Mitarbeitenden, die sich zunehmend öffnende Schere zwischen hoheitlichen Aufgaben und „service public“, die gestiegenen Erwartungen der Bürger an Beteiligung, die gewachsene Zahl der Flüchtlinge, die ich beschleunigende Digitalisierung, die sich abzeichnende Schwierigkeit, freiwerdende Stellen wieder zu besetzen…dies sind nur einige Herausforderungen, die Verwaltungen bewältigen sollen, müssen oder im besten Fall wollen.

Betrachtet man – unabhängig von inhaltlichen Aspekten – die Gemeinsamkeiten dieser Ausgangslage, so haben wir festgestellt, dass drei Dinge, von denen man wünschte, sie wären wahr, nur in der Theorie zutreffen:

  • Der Auftraggeber weiß was er will.
  • Der Realisierer weiß, wie es das Problem zu lösen ist.
  • Während des Projektverlaufs ändert sich nichts.

Dabei stehen die Begriffe „Auftraggeber“, „Realisierer“ und „Projektverlauf“ nur stellvertretend für übliche Rollen. So kann ein „Auftraggeber“ der Vorgesetzte, die Referatsleitung, die Kundin oder die Politik sein. Ein Auftrag kann sich auch aus gesetzlichen Vorgaben ergeben. Es sind komplexe Umweltbedingungen und Anspruchsstrukturen, in denen Verwaltungen agieren. Der Begriff „Realisierer“ steht als Platzhalter für interne Rollen wie Sachbearbeiter, Projektleiterin oder eine sonstige Fachperson. „Projekt“ kann auch eine beliebige fachliche Fragstellung sein, ein Geschäftsprozess oder auch ein Kriseneinsatz.

Die täglich gelebte Theorie und die Planungsannahmen von Verwaltungen gehen oft von solch idealisierten Rahmensettings aus. Im Alltag geht daher viel Energie ins Ausbalancieren der Zusatzaufwände und der Unsicherheiten, die durch die Unterschiede zwischen Planung und tatsächlicher Situation entstehen.

Der grundsätzliche Auftrag von Verwaltung ist es, für Stabilität, Verbindlichkeit, Rechtstreue und vor allem Verlässlichkeit zu sorgen.

Zusammengefasst sind es dann drei Dinge, mit denen wir in der Realität leben müssen:

  • Der Auftraggeber entdeckt erst unterwegs genauer, was er wirklich benötigt – denn er versteht den Weg und die Zusammenhänge zunehmend besser und zielgerichteter.
  • Der Realisierer entdeckt erst Schritt für Schritt, welche Optionen es gibt, um das Problem zu lösen – denn er weiß mit jedem Schritt mehr und kann die Umstände immer besser einschätzen.
  • Vieles ändert sich im Projektverlauf – denn die Welt dreht sich außerhalb des Projektes unbeirrt weiter.

Die obige Zustandsbeschreibung einer zunehmend komplexer und zugleich unsicherer werdenden Umwelt, in der neue Formen und Formate der Problemlösung erforderlich sind, hat in der aktuellen Managementdiskussion einen Namen erhalten: Solche Situationen und Umwelten werden mit dem Akronym „VUCA“1 beschrieben. Es steht für volatility, uncertainty, complexity, ambiguity.
Vieles ist kaum vorhersehbar und, wenn es eintritt, nur schwer planbar

Zahlreiche Themen und Projekte wollen einfach nicht in die gewohnte Struktur passen, sie sind nicht eindeutig einer Zuständigkeit oder Organisationseinheit zuzuordnen. Zuweilen führt das dazu, dass sie im Rahmen der Organisation, wie sie ist, kaum zu bewältigen sind, den n sie bewegen sich quer zu bestehenden Organisationseinheiten.

Viele dieser Themen werden als „zusätzlich“, als „nicht zur Aufgabe gehörend“ oder einfach als „speziell“ wahrgenommen.

Dabei übersehen wir manchmal, dass diese Themen gekommen sind, um zu bleiben. Und dass das Aufscheinen neuer Anforderungen voraussichtlich nicht aufhören wird, sondern immer stärker unseren Alltag prägen wird.
Die These, dass speziell die öffentliche Verwaltung in der Auseinandersetzung mit Neuem mit besonderen branchenspezifischen Schwierigkeiten zu kämpfen hat, scheint aus unserer Sicht plausibel und deckt sich zugleich mit unserer Innensicht als Verwaltungsmitarbeitende:

Der grundsätzliche Auftrag von Verwaltung ist es, für Stabilität, Verbindlichkeit, Rechtstreue und vor allem Verlässlichkeit zu sorgen.

  • Die öffentliche Verwaltung ist weniger darauf angewiesen, sich permanent mit Innovationsdruck – im Sinne von „neuer und besser“ –, mit sich ständig verändernden Kundenanforderungen – ausgedrückt in variablem Kaufverhalten oder unmittelbaren Konkurrenzkämpfen mit Mitanbietern – auseinanderzusetzen und darin erfolgreich zu bestehen.
  • Weil das so ist, fehlt oft ein routiniert einsetzbares Instrumentarium und Erfahrung, um mit permanenten Veränderungsanforderungen selbstverständlich, gelassen und kreativ umzugehen.

So schön es auch wäre: Komplexität lässt sich nicht sinnvoll reduzieren, weil die Realität komplex ist.

Gleichwohl ist keineswegs so, dass die beschriebenen Herausforderungen allein für Verwaltungen gälten und dass nur Verwaltungsorganisationen mit hohem Veränderungsdruck und zugleich Veränderungsresistenz zu kämpfen hätten. Dies gilt für durchaus genauso für Unternehmen aller Branchen.

Ansätze, die im Management für einen Umgang mit solchen Situationen diskutiert werden, lassen sich unter der großen Überschrift „agile Methoden“ zusammenfassen. Eine wesentliche Überzeugung, die dem Einsatz agiler Methoden zugrunde liegt, ist die, dass es gerade in VUCA-Umwelten weder einem Kunden noch einem Anbieter möglich ist, zu Beginn eines Entwicklungsprozesses genau zu formulieren, wie dessen Ergebnis – ein neues Produkt oder eine neue Dienstleistung – aussehen, oder wie das richtige Vorgehen bei einer Problemlösung sein soll.

„Agil“ ist ein Trendbegriff, der seit der Jahrtausendwende an Bedeutung gewinnt. 2001 veröffentlichte eine Gruppe aus 17 renommierten Softwareentwicklern ihr „Manifesto for Agile Software Development“2. Darin wurden ihre innovativen Ideen zur Umgestaltung des Softwareentwicklungsprozesses gebündelt.

„Vier Leitsätze bilden den Kern des Agilen Manifests:

  1. Individuen und Interaktionen sind wichtiger als Prozesse und Werkzeuge.
  2. Funktionierende Software ist wichtiger als umfassende Dokumentation.
  3. Zusammenarbeit mit dem Auftraggeber ist wichtiger als Vertragsverhandlung.
  4. Reagieren auf Veränderung ist wichtiger als das Befolgen eines Plans.

Wir erkennen dabei sehr wohl den Wert der Dinge auf der rechten Seite an, wertschätzen jedoch die auf der linken Seite noch mehr.“

Für den Kontext öffentlicher Verwaltungen müssen jedoch Fokus und Wording der Prinzipien erweitert und zugeschnitten werden. Wir haben daher in folgenden Leitsätzen unsere Prinzipien agiler Verwaltung formuliert:

  • Das Ganze in den Blick nehmen,
  • cross-funktionale verantwortliche Teams bilden,
  • die Anspruchsberechtigten einbeziehen,
  • mit überschaubaren Änderungen und Teilergebnissen experimentieren,
  • sich regelmäßiges Feedback von innen und außen verschaffen,
  • das System so immer angemessener machen.

Bei öffentlichen Großprojekten ist es schon ins Bewusstsein gedrungen, dass die Einbeziehung der Betroffenen von Anfang an den Projekterfolg nur selten behindert, ihn aber oft genug erst sichern hilft.

Ein paar Stichworte zu den Prinzipien:

Das Ganze in den Blick nehmen:

Die Ausgangslage einer VUCA-Umwelt wurde oben beschreiben. So schön es auch wäre: Komplexität lässt sich nicht sinnvoll reduzieren, weil die Realität komplex ist. Komplexität kann aber gemeinsam von verschiedenen Fachpersonen, Blickwinkeln und Ebenen aus erfasst und bearbeitet werden. Die agile Herangehensweise empfiehlt, einerseits diese Komplexität und zugleich einen längeren Zeitraum in den Blick zu nehmen und für Schlüsselrisiken Vorsorge zu treffen. Dann kann man „auf Sicht steuern“ und dennoch die grobe Richtung beibehalten. Agilität bedeutet die Fähigkeit, schnell zu handeln. Aber diese muss eingebettet sein in klare Vorstellungen über die großen Entwicklungsrichtungen.

Cross-funktionale verantwortliche Teams bilden:

Hier sei auf das oben bereits Gesagte verwiesen: Komplexität kann gemeinsam von verschiedenen Fachpersonen, Blickwinkeln und Ebenen erfasst und bearbeitet werden.

Ein zentrales Kulturmuster unserer Verwaltungen ist jedoch das Denken in Zuständigkeiten. Für jede Aufgabe gibt es eine zuständige Verwaltungsebene und in dieser eine zuständige Behörde, ein Amt oder Sachgebiet. Komplexe Aufgaben werden so gut es geht in Einzelhäppchen zerteilt, die auf die Zuständigkeiten zurechtgeschnitten werden. Das Denkmuster ist die Reduktion von Komplexität durch Zerteilung. Agiles Vorgehen bedeutet, bei derartigen Aufgaben, (behörden-)übergreifende Teams zu bilden. Das Team als Ganzes ist für die korrekte Auftragsbearbeitung und die Fristeinhaltung verantwortlich. Es steht im regelmäßigen Kontakt und sucht bei auftretenden Hindernissen gemeinsam nach Ideen zu ihrer Beseitigung. Es hilft dabei, aus der Position des isolierten Einzelkämpfers herauszufinden und Unterstützung im Team zu finden.

Agilität bedeutet die Fähigkeit, schnell zu handeln. Aber diese muss eingebettet sein in klare Vorstellungen über die großen Entwicklungsrichtungen.

Die Anspruchsberechtigten einbeziehen:

Auch Verwaltungen arbeiten nicht im luftleeren Raum, sondern für Anspruchsberechtigte (Kunden, Bürger, Klienten…). Bei öffentlichen Großprojekten ist es schon ins Bewusstsein gedrungen, dass die Einbeziehung der Betroffenen von Anfang an den Projekterfolg nur selten behindert, ihn aber oft genug erst sichern hilft. Agile Verwaltungen dehnen dieses Prinzip auf alle diejenigen Aufgaben aus, bei denen es praktisch möglich und rechtlich zulässig ist.

Mit überschaubaren Änderungen und Teilergebnissen experimentieren:

Dass oft am Anfang nicht klar ist, worin das gute Ende bestehen könnte, wurde oben beschreiben. Also was tun? Wie sieht ein Projektplan oder ein Vorgehenskonzept dann aus?

Hier erfolgt ein radikaler Bruch mit gewohnten Denkmustern: Es werden keine umfangreichen Pläne ausgearbeitet, die für ein ganzes Jahr oder länger gelten sollen. Sondern das Team arbeitet bewusst in einem Experimentiermodus, wertet Erfahrungen schnell aus, verstärkt Erfolgreiches, verwirft Wirkungsloses. Eine der bekanntesten agilen Methoden heißt “Scrum”. Bei Scrum gibt es zu jedem Vorgang und jedem Projekt ein Umsetzungsteam. Dieses Team organisiert sich in festen Zeitintervallen, „Sprints“ genannt.
Nach jedem Intervall sollen, wo immer möglich und sinnvoll, in sich abgeschlossene und bereits nutzbare Zwischenergebnisse abgeliefert werden. Die Vereinbarung fester Abstimmungstermine spart Koordinationsaufwand, der feste Arbeitsrhythmus tut dem Team gut, die Zwischenergebnisse machen Nachsteuern und Verbessern möglich und greifbare Teilergebnisse motivieren zum Weitermachen. Wenn es gelingt, die Arbeit in eher kurzen Etappen oder ‘Sprints’ zu organisieren und am Ende dieser Etappe ein Produkt steht, dass in sich einen Wert hat, wie ein Baustein, der später mit anderen Bausteinen ein Gebäude wird, dann können folgende Mechanismen wirksam werden:

→ Praxisbezug und Brauchbarkeit

Die Arbeiten innerhalb eines Sprints sind jederzeit auf ein konkretes (Baustein=)Produkt ausgerichtet. Das bedeutet, dass für die gemeinsame Arbeit Praxistauglichkeit und weise Prioritätensetzung einen hohen Stellenwert haben.

→ Anpassungsvermögen

Wenn ein Produkt sich in eine falsche Richtung entwickelt oder sich während der Arbeit Auftrag oder Umstände verändern, dann ist maximal die Arbeit des letzten Sprints «verloren». Denn das Ergebnis des vorgehenden Sprints ist als Ergebnis immer noch vorhanden und auf ihm kann weiter aufgebaut werden. Im nächsten Sprint kann auf die Anpassungsbedürfnisse eingegangen werden. Das „nicht passende“ Produkt eines Sprints kann vielleicht anderorts doch noch einen Wert entwickeln. Für die Verwaltung ist es gewöhnungsbedürftig, in dieser Form auf eigenständige, mehrfachnutzbare Zwischenprodukte hinzuarbeiten – hier braucht es allenfalls etwas Beratung. Möglich aber ist es durchaus.

→ Fehlerkultur und kreative Problemlösung

Fehler werden weniger gravierend, wenn durch die kurzen Etappen und durch den Anspruch an die Nutzbarkeit jedes Teilergebnisses ihre negativen Auswirkungen eingeschränkt sind. Wenn etwas falsch läuft, ist so ja nie das ganze Geschäft gefährdet, sondern immer nur der letzte Teilschritt problematisch.

Fehlervermeidungssicherheitsbedürfnis bedeutet mehr Entwicklungs- und Handlungsoptionen. Und auch Fehler können Gewinn bringen.

Das gibt Freiraum für das produzierende Arbeiten oder kreative alternative Wege zur Problemlösung. Denn der Druck von Fehlervermeidung um fast jeden Preis nimmt so ab: Weniger Fehlervermeidungssicherheitsbedürfnis bedeutet mehr Entwicklungs- und Handlungsoptionen. Und auch Fehler können Gewinn bringen. Nämlich dann, wenn man zulassen kann, dass sie passieren und dann damit etwas macht. Viele innovative Produkte, Post-it’s zum Beispiel, sind so entstanden.

Regelmäßiges Feedback von innen und außen verschaffen:

Hier kommen die kurzen Intervalle und das bewusste Erstellung von Zwischenergebnissen von Scrum zum Tragen. Die Teilergebnisse der einzelnen Intervalle sind auf Nutzbarkeit ausgerichtet, auch wenn das „Gesamtprodukt“ noch nicht fertig ist. Diese Teilergebnisse kann man ausprobieren und sich Feedback der Betroffenen holen. Fällt das Feedback negativ aus, dann hat man nur einen kurzen Sprint lang in eine falsche Richtung gearbeitet und nicht eine gesamte Projektlaufzeit. Dieses Prinzip reflektiert v.a., dass Anspruchsberechtigte zu Beginn eines Projektes oft nicht verlässlich und belastbar formulieren können, welche Anforderung sie an eine Lösung stellen. Lastenhefte werden zwar routinemäßig erstellt, aber häufig mit Hingabe nachjustiert oder gleich ad acta gelegt. Agile Methoden ermöglichen das gemeinsame Lernen von Anspruchsberechtigten, Auftraggebern und Realisierern.

Das System so immer angemessener machen:

Durch die oben genannten Prinzipien wird ein ständiger Lern- und Verbesserungsprozess in Gang gesetzt. Die Vorgehensweise ist iterativ und geprägt vom Grundsatz „Experimentieren statt streiten“. So entsteht stabiles Systemwissen, ohne in Routinen zu verfallen, die nicht mehr reflektiert werden nach dem Motto: „Wenn ich einen Hammer habe, wird jedes Problem zum Nagel“.

Wie arbeiten wir nun als Forum Agile Verwaltung vor diesem Hintergrund?

Das Forum Agile Verwaltung wurde im Februar 2016 in Karlsruhe aus der Taufe gehoben. Eine der ersten Fragen, die wir uns bei unserer Gründung stellten, war: „Auf welche Trends muss sich die Öffentliche Verwaltung in den nächsten Jahren einstellen?“3. Weil wir überzeugt sind, dass diese Trends neue Handlungsweisen, neue Kompetenzen, neues Denken und letztlich neue Strukturen erfordern, haben wir uns auf die Fahnen geschrieben, die Kultur der Agilität und die Verwaltungen in Kontakt zu bringen.

Wir sind uns bewusst, dass wir nur in einem lebendigen und wachsenden Netzwerk etwas erreichen können.

Bislang sind wir fünf Praktikerinnen und Praktiker aus der Verwaltung (kommunale, kantonale und Bundesverwaltung) sowie aus verwaltungsorientierten Dienstleistungsunternehmen und Hochschulen. Im Rahmen unserer Arbeit im Forum gilt der Grundsatz: Wir sind ‚Mitarbeitsvolontäre‘ ohne kommerzielles Interesse. Das heißt, das Forum Agile Verwaltung arbeitet rein ehrenamtlich, es werden keine Gehälter gezahlt und in der Regel auch keine Spesen.

Wir sind uns bewusst, dass wir nur in einem lebendigen und wachsenden Netzwerk etwas erreichen können. Dieses Netzwerk soll ein Netzwerk von Praktikern zur konkreten gegenseitigen Unterstützung werden, also ein Forum, in das man Fragen hineinrufen kann und Antworten erhält. Ein Forum auch im klassischen Sinne, ein Marktplatz der Begegnungen, auf dem man sich (auch) physisch trifft und Erfahrungen und Standpunkte tauscht. Alle

Praktikerinnen und Praktiker aus Gemeinde-, Landes-, Kantons-, Bundes- und Kirchenverwaltungen sowie aus Non-Profit-Organisationen aller Art sind herzlich zum Mittun eingeladen.

Unser wichtigstes internes und externes Kommunikations- und Denkinstrument ist unser Blog agile-verwaltung.org, in dem wir Einblicke in Methoden, gute Praxis und die eine oder andere „unausgegorene“ Idee geben.

Weil allein die virtuelle Kommunikation aber nicht ausreicht, haben wir im Februar 2017 unsere erste reale Konferenz organisiert. Praktikerinnen und Praktiker aus Verwaltungen und Non-Profit-Organisationen hatten die Gelegenheit, einen Tag lang ins Thema „Agile Verwaltung“ einzutauchen. Die Dokumentation aller Beiträge sowie viele Impressionen finden sich hier: https://agile-verwaltung.org/was-bedeutet-agile-verwaltung/konferenz-agile-verwaltung-2017-vom-10-02-2017-vortraege-und-ergebnisse/.

Aus dem Blog und der Konferenz entstanden und entstehen immer wieder Anfragen nach Begleitung und Unterstützung in Veränderungsprozessen. Formuliert wird aber auch der Bedarf, mehr zu wissen und zu lernen. Uns hat das inspiriert, die „Akademie Agile Verwaltung“ zu gründen. Unter dem Dach der (in Gründung befindlichen) Akademie Agile Verwaltung werden Leistungen angeboten, die die Leistungserbringer nicht mehr kostenlos und ehrenamtlich bieten können.

In einem ersten Schritt geht die Akademie mit drei Weiterbildungsmodulen an den Start:

  • Die E-Akte erfolgreich einführen
  • Agiles Informationsmanagement
  • Agile Arbeitsformen im nicht-agilen Umfeld4

Auch hier gelten die agilen Prinzipien: planen, umsetzen, die Ergebnisse auswerten, verbessern.

Die Formate und Methoden in unseren Modulen folgen ebenfalls diesen Prinzipien: Jedes Training soll ein ähnliches Format haben: 2 Trainingstage zu Beginn und 1 Follow-up-Tag umschließen einen eLearning-Block von 6 -8 Wochen, in dem die Teilnehmenden selbstgesteuert lernen und dabei von den Trainern unterstützt werden. In unseren Trainings verwenden wir eduScrum als didaktischen „Doppeldecker“: Wir vermitteln nicht nur Agilität, wir vermitteln diese agil. Das aktuelle Trainingsprogramm findet sich hier: https://agile-verwaltung.org/trainings-programm/

  1. Bennett, N., & Lemoine, G.J. (2014). What a Difference a Word Makes. Understanding Threats to Performance in a VUCA World. Business Horizons 57 (3), 311-317.
  2. http://agilemanifesto.org/
  3. Vgl. www.agile-verwaltung.org, Beitrag vom 13. März 2016.